Intitulada Desenvolvimento Econômico e Orçamento por Resultados, a pesquisa de mestrado escrita pelo advogado Stephan Righi Boechat estuda os efeitos da implementação do modelo de orçamento por resultados no orçamento público em relação ao desenvolvimento, econômico e, consequentemente, social e tem como ponto principal encontrar as melhores maneiras de se aproveitar os recursos financeiros estatais.
O orçamento público é uma ferramenta de planejamento das finanças públicas. No Brasil tem natureza jurídica formalmente de lei, em três tipos: o Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA), constituindo o Sistema de Planejamento Integrado. Faz parte das obrigações do Poder Executivo, sendo apresentado anualmente pelo Presidente da República, governadores e prefeitos, em seus respectivos âmbitos.
O plano adotado pelo Brasil constitui um modelo de orçamento-programa, baseado em programas e atividades. Falando em níveis de evolução de estrutura de orçamento, o primeiro seria o orçamento-conta, o mais básico dos orçamentos, que calcula a despesa total gasta com insumos. Depois viria o orçamento-programa, que aprofunda o anterior, incluindo os insumos dentro de programas estatais. “Diferente do orçamento-conta, que era uma previsão de receita e despesa, hoje o orçamento é um poderoso instrumento de planejamento da intervenção do Estado, que determina onde os recursos vão ser alocados, de qual será a atuação do Estado. É pelo planejamento que se entende o que o Estado está fazendo”, explica Boechat. O orçamento estudado, por resultados, pauta-se nos resultados que provém do investimento financeiro. “Mitiga-se o controle com foco em meios, insumos, para adotar-se foco em resultados”.
Isso significa que o destino do investimento não é previamente fixado em serviços ou materiais, mas que são remetidos a uma busca por resultados, que são cobrados ao final do prazo do orçamento. Por exemplo, ao invés de se direcionar uma verba direta à contratação de professores ou à certos programas de educação, a verba é destinada à redução da analfabetização de adolescentes em tantos por cento. A maneira com que o dinheiro é gasto fica ao sabor dos responsáveis por ele e deve se atingir como o esperado para que o investimento se mantenha. “Se assemelha ao sistema de metas adotados por bancos, por exemplo”.
A institucionalização do orçamento por resultados depende de fatores da administração pública como a flexibilidade institucional e o funcionalismo público, além do envolvimento colaborativo entre os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. “Existem duas formas de flexibilização institucional. O make the managers manage (fazer os administradores administrarem), baseado em incentivos e sanções fiscais, e o let the managers manage (deixar os administradores administrarem), que tem como base a boa fé e é usado em países como a Austrália e a Suíça. Os dois tem como ponto de partida que os responsáveis pela administração pública financeira tem capacidade de gerenciar os gastos e as necessidades do Estado e permitir que eles façam esse investimentos”. A questão do funcionalismo público tomaria um mesmo rumo, mudando o modelo burocrático atual brasileiro para um que preze pelo reconhecimento, através de incentivos e sanções, tomando cuidado para não se instaurarem incentivos perversos, os “penduricálios”, que prejudicam o desempenho ao invés de estimulá-lo.
Outro ponto importante são as informações de resultados, que devem medir o desempenho do orçamento, através de estatísticas e indicadores, de maneira simples, utilizável e acessível. Elas devem ser condizentes com a agenda governamental, principalmente levando em conta que os programas desenvolvidos pelo orçamento devem se conectar ao planejamento público. “O orçamento deve conferir segurança jurídica, previsibilidade às relações jurídicas da atividade financeira do Estado, em virtude das funções fundamentais a serem atingidas pelo orçamento. O orçamento não pode ser falso, deve ser planejado a médio prazo, integrando todas as leis orçamentárias, e os resultados devem ser considerados na tomada de decisões do governo e deve haver também um ciclo de feedback social”. O orçamento por resultados também se torna um elemento de transparência por permitir que haja um controle social dos outputs (produtos, “resultados” imediatos, não representam desenvolvimento) e os outcomes (resultados) dos programas instaurados, privilegiando a democracia.
Boechat destaca que o Brasil é instável em execução orçamentária, pela rigidez jurídica que o envolve, e não pelo sistema orçamentário em si. “Há uma série de dispositivos no sistema jurídico brasileiro que cuidam do planejamento, análise, sequenciamento, racionalização e controle dos produtos e resultados das despesas com programas estatais no processo orçamentário”, explica. “A Constituição Federal prevê que as metas serão fixadas nos planos, e essas metas traduzidas em resultados. O que significa, que de alguma maneira, pode-se cobrar resultados sim, com o sistema que nós temos”, afirma o advogado. “Mesmo que não esteja instaurado um orçamento por resultados no moldes econômicos necessários ou parecido com o da Suécia, mas a Constituição dá margem para que o gestor seja sim responsabilizado por resultados”.
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